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深化宪法定位的法律监督职能, 构建检察机关重大监督事项“案件化”办理的工作机制之价值与路径思考
   作者: 2019-04-11 新闻来源: 【字体: 】  打印本页
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  在我国,检察机关是国家的法律监督机关。“法律监督”一词是检察理论研究的关键词。检察机关法律监督的确定,首先源自宪法对检察机关性质的定位。我国宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”宪法明确规定了,检察机关是国家的法律监督机关。宪法的该条规定在明确检察机关的性质的同时,也从总体上确定了检察机关是国家法律监督机关的定位。在此基础上,宪法的其他相关条款以及刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法等其他相关法律的具体规定,形成了检察机关法律监督的实体内容和基本范围,并构建形成了检察机关法律监督体系中所独有的特点与架构。 

  一、检察机关法律监督的特点 

  通过对宪法和相关法律的解读,我们可以对检察机关法律监督基本框架与内容归纳出以下几个特征: 

  一是基于政治体制设计与国家制度安排,检察机关法律监督具有专属性特点。即检察机关法律监督权来源于最高权力机关人民代表大会的授权,检察机关是宪法确定的唯一的国家法律监督机关,检察机关法律监督具有专属性。 

  二是基于宪法第130条、第132条、第133条以及人民检察院组织法第2条、第10条的规定,检察机关法律监督内容与监督体系具有一体化基础上层级化的特点。即从最高人民检察院到基层人民检察院,形成四级既各自独立又上下一体的法律监督框架。层级化表明各级检察院相对独立,一体化明确上下层级检察院之间具有领导与被领导关系。 

  三是基于人民检察院组织法第5条及相关条款的规定,检察机关法律监督框架与内容具有统一化基础上类型化的特点。即检察机关法律监督统一形成于检察机关整体,同时具有基于具体检察职能的类型化内容,进而形成了法律监督总体定位内容下的刑事诉讼立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督,以及民事诉讼监督、行政诉讼监督等类型化监督。 

  四是基于现行人民检察院组织法有关检察职能的条款规定,检察机关法律监督范围具有稳定性基础上拓展性的特点。即检察机关法律监督内容总体上具有稳定性,同时具有拓展性与延伸性。宪法法律明确了检察机关法律监督的职能与范围,法律监督定位与基本内容相对稳定,但伴随社会民主法治的发展、司法体制改革的深入推进,社会需求检察机关加强法律监督内容的不断增加,必然导致法律赋予检察机关更多的法律监督职能,进而扩大检察机关的法律监督的范围。 

  五是鉴于检察机关职能的多样性与业务的差异性,检察法律监督内容与范围已形成了诉讼监督与非诉讼监督并存,且相互蕴含动态转化的特点。即检察机关法律监督的实现方式是动态的,既有诉讼的实现方式,又有非诉讼的实现方式,且诉讼监督中蕴含非诉讼监督,非诉讼监督可以转化为诉讼监督,共同促进法律监督价值与功能的实现。未来的法律监督框架中必然是诉讼监督与非诉讼监督并重的。例如,十八届四中全会提出的对行政违法行为的监督问题,随着法律的进一步细化,必将成为检察监督新的业务着力点和增长点。 

  综观世界上其他国家和地区,从宪法层面对检察机关的性质进行定位几乎没有,由此可见我国对检察机关的定位之高。 

  根据以上对检察机关法律监督宪法定位与特征的分析,我们可以明确检察机关法律监督的核心内容与基本范围,从而形成充分地对检察机关法律监督总体定位与大的构架结构的认知。 

  近年来,随着我国司法体制改革的深入推进,特别是转隶之后,检察机关工作内容、机构、人员都发生了一定变化,检察机关内部各种职权需要一定的重新配置整合、细化、强化,检察机关与监察委、公安机关、审判机关等其他行政机关的关系需要更加科学合理的界定,从而更加专注地发挥好宪法给予检察机关法律监督的职能定位作用。 

  党的十九大对中国特色社会主义法治建设提出了更加明确的目标,加速发展的中国对检察机关依法充分履行法律监督的能力也提出了更高要求和标准。与之不相适应的是,部分检察人员或检察院不敢监督、不愿监督、不善监督的问题仍然存在,数量、质量、效率、效果相统一的监督工作目标未能全面真正实现。如何破解监督难题,进而强化法律监督职能,彰显检察机关宪法地位?我们认为,检察机关目前可通过实行重大监督事项办案化工作机制的建立,即构建“检察机关重大监督事项案件化办理的工作机制”,推动法律监督职能实现细致化、实效化和内生性增长,最终从根本上解决监督工作弱化、虚化、粗糙化的顽疾。 

  二、构建检察机关法律监督重大事项案件化办理工作机制的基本内涵 

  “案件化“就是将原本不是案件的事项或事件,依据检察机关的职责和职权,以办案的方式办理,在检察机关的重大监督事项上,设置相应的工作程序、工作规范和标准,实现查明事实的办案和可能追诉责任的办案工作,并把工作过程和内容予以记录,形成记录材料与相应的文书和卷宗的过程。 

  检察机关重大监督事项“案件化办理“(或称为重大监督事项“办案化”)的基本内涵,主要是指以办案的形式开展对重大监督事项的法律监督,包括诉讼监督和非诉讼监督两个方面的内容。实行从线索发现、移送、受理、初查、立案、调查核实、提出审查意见、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案、备案审查全过程的程序化办理,并以此为中心,建立相关工作机制和配套制度,进而实现强化法律监督意识、规范理性监督、增强监督质量与实效、提升检察公信力的工作目标。 

  与其他检察诉讼工作和现行的监督模式相比较,检察机关构建重大监督事项案件化办理的工作机制,即”办案化”具有以下两个基本特征: 

  (一)规范化 

  现行的检察机关的监督工作模式主要是以“办事”模式开展监督,其弊端在于:一是启动随意。发现监督线索后是否启动、何时启动监督程序几乎完全由办案人自行决定,没有严格的、带有强制性的程序启动条件,很多监督线索在主任检察官和部门负责人根本不知情的情况下,因办案人个人的自主判断取舍而容易流失;二是权责不明。主要是对监督缺位,即应当发现监督线索的没有发现和发现监督线索后故意不开展监督的情况,没有明确的责任落实,依据现行的办案责任追究制度,也难以对相关人员追究责任;三是没有形成齐备的工作制度。监督工作规范散见于各个文件中,可操作性和强制性不强,很多工作处于无规可依的状态;四是缺乏公信力。由于监督工作随意性、主观性较强,“同事不同办”甚至检察机关内部不同部门做出不同监督处理决定的情况时有发生,严重影响了执法的严肃性。检察机关对此实行案件化办理,即通过实行“办案化“的工作模式,统一监督的范围、条件、步骤、方式和方法,形成涵盖监督线索管理、立案、调查核实、处理等全过程、全方位的工作流程和相关制度体系,使得每个主体、每项工作、每个环节都有章可循、有痕可查,从而保证检察监督的权威性和职能发挥,并取得良好的效果。 

  (二)独立化   

  1.主体独立。按照现行的工作模式,刑事检察、刑事执行检察、民事检察、行政检察等案件承办人在办案过程中发现监督线索,监督工作一般由该承办人负责,但是按照检察改革和监督事项案件化办理,即办案化的工作要求,监督工作也可以由独立的监督部门办案人或者专门的监督工作办案组负责。 

  2.流程独立。现行的监督工作流程大多完全依附于检察机关的诉讼办案流程。以刑事检察为例,刑事检察监督的工作流程,大多完全依附于审查逮捕、审查起诉办案流程,线索发现、调查核实、处理意见等审查过程完全在审查逮捕意见书或公诉案件审查报告中体现,纠正违法通知书和检察建议的制作、审批亦是伴随其它工作文书一并完成,提出监督意见的节点一般也是在案件审结之后。与之相反,实行监督“办案化“后,监督工作完全按照独立的流程进行,即使原案尚未办结,也可以按照独立的审查、审批程序提出监督意见、有效开展检察监督,充分体现出检察监督的时效性。 

  3.标准独立。诉讼监督和非诉讼监督都是检察机关自行启动、主要针对程序性或非程序性问题、需要其他机关协作配合的的一项主动性、程序性、制约性特征明显的工作,上述特点决定了与刑事检察、刑事执行检察、民事检察、行政检察案件相比,实行办案化后的检察机关重大监督事项,经案件化办理后,该事项变成案件办理,在立案条件、证据标准、质量标准、考评指标等方面都应予以创新,可以在检察机关内部建立一整套符合监督权力性质、运行规律和检察工作实际的完备的标准体系,规范、促进检察机关法律监督工作更加科学、规范、有效开展。 

  三、构建检察机关“重大监督事项案件化办理工作机制”的重要价值

  (一)构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,即对检察机关的重大监督事项实行办案化,是落实党的十九大的要求,建设社会主义法治国家的切实需要,是维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法和各项法律有效实施的需要。检察机关作为党领导下的国家法律监督机关,通过履行法律监督职责中发现的重大监督事项进行案件化办理,进一步强化法律监督职能,并进一步规范自身执法办案和监督行为,将充分发挥检察机关的权威和职能作用。 

  (二)构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,是检察机关积极配合监察制度改革的重要举措。职务犯罪侦查和刑事检察工作是当前检察机关按照刑事诉讼法规定所履行的最为重要的两项职责。监察制度改革后,检察机关的反贪污贿赂、反渎职和预防职务犯罪的职能以及机构、人员已整体转隶到国家监察委员会,检察机关同时将面临两个重要课题:一是对新生的具有侦查工作属性的监察委员会,检察机关如何在业务开展过程中,依法履行法律监督?二是检察机关法律监督职能发挥的质量与效果,如何获得进一步有效提升的增长点在哪里?构建并实行检察机关重大监督事项案件化办理的工作机制,是检察机关依照宪法和各项法律规定,应该选择的科学路径之 一。通过开展检察机关办案化模式的监督,检察机关的监督职能也必将获得进一步拓展,法律监督效果会更加优化,宪法地位会更为巩固,检察机关行使法律监督权的正当性、权威性和公正性必将进一步增强。 

  (三)构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,对重大监督事项实行办案化,是以审判为中心的诉讼制度改革的必然要求。检察机关作为司法机关,通过实行办案化的监督模式向侦查机关、人民法院提出监督意见,规范侦查行为、促进依法裁判,充分体现了“分工负责,互相配合,互相制约”的原则,有利于以审判为中心的改革目标的实现。 

  (四)构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,实行办案化是解决监督工作突出问题的治本之策。一是有利于强化监督意识。实行检察机关监督重大事项办案化后,监督工作必须遵守严格条件,遵循严密程序,产生严肃的法律后果,并成为选拔员额内检察官的必要条件和考核标准,这一系列的变革必将促使“监督就是办案”的观念深入人心,进而增强办案人开展监督的积极性和主观能动性。二是有利于提升监督规范化水平。通过构建严密的检察机关监督工作制度规范,实现诉讼监督与非诉讼监督的环节具体化、要求明确化、标准统一化,并借助全流程立体化的诉讼监督平台,整合检察机关内部监督资源,推动监督工作更加规范、有序开展。三是有利于提升监督效能。检察机关重大事项办案化创建了一种新的工作模式,变静态为动态,通过部门间信息实时沟通、主动开展调查核实、公开审查等方式,着力拓宽监督线索来源,着力提升办案人员监督能力水平,切实满足当事人对公平正义的渴求,体现出检察机关积极回应社会关切,有效提升监督的主动性、敏感性和权威性。 

  四、构建检察机关“重大监督事项案件化办理工作机制”的有效路径 

  从检察监督工作实际需要出发,构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,办案化工作规范应当是一个“立体的树状”制度体系。其中,工作流程规范为主干,调查核实、监督手段、信息平台、考核评价制度等为枝干,共同支撑办案化工作务实、规范、创新、科学发展。 

  (一)构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,办案化工作流程规范是核心 

  工作流程规范作为办案化工作的统领,应当对工作原则、监督范围、线索管理、立案条件、违法事实认定、监督处理意见、法律文书、审批权限、复议复核、跟踪监督、结果反馈、卷宗装订、统一业务系统及司法档案记录、备案审查等内容作出详细规定。在此,仅对需要立案化办理的重大监督事项范围进行探讨。我们认为,为了充分体现监督力度和效果,节约司法资源,立案化办理的监督应当为针对性质恶劣、情节较重的违法行为开展的监督,即要考察违法行为是否严重侵害当事人及其辩护人、诉讼代理人的人身权利、财产权利或者诉讼权利,是否严重破坏诉讼程序、妨害诉讼依法公正进行,决定是否立案处理。以刑事诉讼监督为例,对以非法手段收集言辞证据的;伪造、隐匿、销毁、调换、私自涂改证据的;徇私舞弊,放纵、包庇犯罪分子的;利用侦查权谋取非法利益的;非法搜查的;非法采取技术侦查措施的;违法撤案的;违法采取查封、扣押、冻结措施,或者不依法解除上述措施的;违法决定、执行、变更、撤销强制措施的;超期羁押的等等;审判活动中严重侵犯当事人合法权利或者严重影响审判工作依法公正进行的违法行为等情形,都应该开展立案化监督。 

  (二)调查核实机制是重点 

  检察机关依照诉讼法律和相关法律规定,通过一定的调查方式和手段,获取证据材料,认定违法事实是否存在及严重程度,是正确开展监督的关键。传统的调查核实方式主要包括讯问、询问有关人员、听取意见、调取、查看书证和视听资料、进行检查、鉴定等等,检察院的侦查权剥离后,检察机关依据诉讼法规定的包括讯问、询问有关人员、听取意见、调取、查看书证和视听资料、进行检查、鉴定等办案权力依然存在,依各诉讼法赋予的各项法律监督权依然存在,如侦查监督权、审查起诉权、审判监督的抗诉权、纠正违法的检察建议权等等依然都在。因此,在检察为了增强监督力度,充分发挥职能作用可以充分、大胆地构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,发挥法律监督的优势。充分行使好检察监督权,并与监察委在工作上,进行有效的衔接,并为监察未更有针对性地开展工作,奠定好基础,有效防止检察机关案件线索“零移送”的情况发生。 

  (三)构建检察机关重大监督事项案件化办理工作机制,完善配套制度是保障和动力 

  一是打造信息共享平台,解决监督线索来源单一、知情渠道不畅的问题。推动建立诉讼案件办理和行政执法信息共享平台,建立跨部门的执法办案全业务、全流程信息化综合系统,实时掌握公安机关、法院执法办案情况及行政机关的执法办案情况,全面、及时开展监督。二是强化检察建议权。检察建议权应成为具有一定强制执行了的权力,在必要时,用法律将其强制力予以规定和固定。对检察机关提出更换办案人和惩戒侦查违法人员的检察建议,应予以确认,并得到执行。三是制定科学的考核评价指标,严格落实责任追究制度。合理设定监督案件办理与正常的诉讼案件办理的工作量的换算比例,科学评价监督案件办理的质量和效果,明确检察机关办案人故意、过失导致应监督未监督或者降格监督、软性监督后应当承担的法律后果和责任,将监督办案工作业绩作为绩效考评、员额考核的重要指标予以确认。 

  /陈    洁 

          最高人民检察院      正义网
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